如何把“蛋糕”分得更好-劳务派遣机构

如何把“蛋糕”分得更好

2011-03-15

10:43

来源：?

南风窗?

作者：

赵义等?

核心提示： 导语：中国有句老话：不患寡而患不均。

2010年国内生产总值397983亿元，人均GDP达4481美元，GDP世界第二，并已进入上中等收入国家的行列。

分好蛋糕也就成了民众日益关心的话题。

11年全国“两会”，缩小收入差距的提案明显增多。

蛋糕问题，不能从“平均主义”、“仇官仇富”等字眼去理解。

蛋糕，并不排斥做大蛋糕和做好蛋糕。

，分好蛋糕的前提是要给“市场”正名。

?

导语：

中国有句老话：不患寡而患不均。

2010年国内生产总值397983亿元，人均GDP达4481美元，GDP世界第二，并已进入上中等收入国家的行列。

分好蛋糕也就成了民众日益关心的话题。

11年全国“两会”，缩小收入差距的提案明显增多。?

分好蛋糕问题，不能从“平均主义”、“仇官仇富”等字眼去理解。

蛋糕，并不排斥做大蛋糕和做好蛋糕。

，分好蛋糕的前提是要给“市场”正名。

的市场竞争提高了人力资本的地位是不争的事实。

步市场化的推进，更是事关民众财产性收入增加的大问题。?

分好蛋糕，还会带来大量的经济机遇。

事业，无论是在产值还是提供的就业岗位，将会爆发出巨大的能量。

要的是，分好蛋糕所最终要促成的社会建设，将为社会的真正和谐稳定提供坚实的基础。?

当然，分好蛋糕本身就是一个寻求共识的过程。

、辩论和妥协都是在所难免的。

果通过分好蛋糕问题，解决好民众的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，那未尝不可以说是另一份珍贵的供人们享用的共有“蛋糕”。?

寻找共识，分好蛋糕

劳动力越来越吃香

圆国民年金梦

我国跨入城乡统筹发展新时代

构建中国特色的福利社会?

寻找共识，分好蛋糕

作者：赵

义

从2010年全国“两会”开始，在社会各界开始流行“蛋糕论”：我国快速发展的经济已是举世瞩目的大蛋糕。

关注的是如何把蛋糕继续做大，尤其如何把蛋糕分好。

温家宝总理说的那样：“我们不仅要通过发展经济，把社会财富这个蛋糕做大，也要通过合理的收入分配制度把蛋糕分好，让全体人民都能够共享改革发展成果，促进社会和谐稳定。

分好蛋糕和已经广为人知的“共享改革发展成果”、“社会主义初级阶段的另一主要任务是实现社会公平正义”一样，本质上是共通的。

，政府的定位是很清晰的。

仅包括要通过收入分配制度改革，让居民收入增长同经济增长同步、职工工资增长同劳动生产率同步，通过税制改革调节收入差距，也包括通过建立符合国情的社会保障制度，城乡之间、不同群体之间、不同地区之间实现基本公共服务均等化，构建中国式的福利国家。

，中央政府已经调低了未来的经济增长速度预期，给仍然高调的各地的经济增长速度目标减压，为地方政府拿出“真金白银”实现以上目标创造空间。?

我们过去常说，社会主义初级阶段的主要矛盾是落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求的不适应。

大道理至今有效，正所谓发展是第一要务。

2月19日中共中央总书记胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话中指出的：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，我们解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱。

如果说做大蛋糕、做好蛋糕仍是“阶段性特征”的主要内涵的话，如何分好蛋糕正是摆在我们面前必须解答的一个题目。

开放的总设计师邓小平当年提醒说：“如果导致两极分化，改革就算失败了。

今，温家宝总理也认为：“收入差距继续扩大必将成社会稳定隐患。

在社会领域，共享改革成果意味着每一个普通的国民都能享受到基本的公共服务，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

指导思想就是“一次分配要兼顾公平和效率，二次分配要更加注重公平”。?

让经济发展的好处更多的走向社会和民众，考验的是一个追求公平正义的政府的公信力。

一个普通的国民都能享受到基本的公共服务，拯救的是在公共服务领域过度市场化过程中受到严重伤害的社会诚信。?

现代社会里，政府、市场、社会是三股平行的力量。

的市场条件下，人的天赋不同会造成很大的分化，此时政府、社会的作用是什么?现实中，市场和非市场的因素又常纠缠不清。

史和现实的经验看，坏的市场经济会带来恶劣的后果，而坏的市场经济破坏了社会基础才是最大的威胁。?

市场

首先必须承认市场的巨大作用。

这些年人们可以清晰地看到：随着农村剩余劳动力转移日益到达临界点，劳动力的稀缺(表现为民工荒、用工难)带来了劳动力价格的上升，劳动在资本面前的地位在“市场”规律作用下得到了提高。

仅适用于农民工，人力资本的地位的提升都是经历了类似的过程。?

因此，讨论如何分好蛋糕，首先必须为“市场”正名。

的市场化，竞争日益充分，市场的对于供需价格的调节功能就会发挥作用。

很多领域都是得到了验证的，不管是体现为工资的上涨，还是消费者剩余的增加。?

但这不意味着市场经济秩序就是自发的。

转轨经济学所指出的，市场经济是“创造”出来的，不是“自发”的，或者是“嵌入式的”。

市场“自发秩序”的过分神话的确导致了两个不恰当的后果：一方面对于市场经济所需要的制度条件重视不够;另一方面由于这种重视不够，使得市场化不彻底和市场“外部性”副作用两者日益纠缠在一起，难以得到厘清。?

人们常讨论真市场化和伪市场化的区分。

打着市场化旗号的行为，比如对于公共资源的无偿或低偿使用带来的超额暴利，或者是公共服务变成价高者得的竞价和特权游戏，成为当下一个突出的问题。?

社会

分好蛋糕，是对各种市场化后果的矫正。

社会成员天赋的不同，政府提供的福利是“兜底”;对于自然垄断产生的超额利润或者廉价使用全民资源产生的超额利润，除了法治问题外，政府更要用之于民，不能任由“内部人控制”。

，最关键的分好蛋糕的目的是搞好包括基本公共服务均等化在内的社会建设。?

对于如何分好蛋糕的问题，我们应当超越狭义的思维。

不论“超额利润”，不同的国家和地区对于贫富差距的容忍度是不一样的，没有一个绝对的衡量标准。

保障体系比较健全，这种容忍度就会高一些。

因为如此，以“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”为目的的社会管理工作，就需要从社会建设的高度去积极创新。

胡锦涛总书记指出的：“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。

保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚定不移走共同富裕道路，完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业。

社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

方面大多和分好蛋糕问题紧密联系在一起。

蛋糕也是寻找共识的过程，包括对于市场化的共识，社会领域改革的路径的共识，政府职能改革的路径的共识等。

在分好蛋糕问题已经成为执政党和社会、社会各个群体之间比较一致的“共识”之后，中国式的寻求社会共识问题已经到达了政治性的高度。

和民生两种本质不矛盾的取向，在具体政策上如何把握，完全可以健康地“协商、辩论和妥协”。?

正如胡锦涛所说：“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾。

果在分好蛋糕的过程中，建设好这些工作机制，那么分蛋糕就将带给国人另一笔财富。

劳动力越来越吃香

作者：尹鸿伟

2011年的春节假期刚结束，一名日本企业界人士就着急地说，他们在中国浙江省合作开设的工厂招不到工人，面临困境。?

2011年春节后出现“用工荒”，不仅仅是东部沿海传统的经济发达地区，甚至重庆、四川、湖南、河南和安徽等一些劳务输出大省的部分企业也出现不同程度的“招工难”现象。?

许多地方政府也放下身段参与其中，希望为本地企业争取到更多的劳动力保证生产。

市政府更是派出大批公务员往来于市内车站和劳动力市场，以“家乡工作好，收入也不少”的口号来挽留返回家乡的农民工继续留在本地就业，以往那种想尽办法帮助农民工外出打工的历史似乎已经终结。?

“中国的人口红利时代还没有结束，应该还有5年以上，‘十二五’期间都会存在。

来数年里，知识高，有技术的劳动力仍然会往东部走。

相对高的待遇，希望得到锻炼也是重要的原因。

庆社会科学院产业经济与企业发展研究所所长王秀模对目前的状况并不过分忧虑，“但一般劳动力肯定慢慢不会再去了，一方面是东部产业升级，对劳动力素质的要求提高，另一方面是东部产业转移使本地就业机会增加，再加上劳动力希望对家庭的照顾等因素，这些情况的雏形目前已经形成。

用工荒出现在普通工人身上

王秀模指出，农民工的来源主要是三个方面：随着农村劳动生产率提高而解放出来的人，即从农业生产上转移出来的农民;由于城市扩张、工程建设等原因而失去土地的农民;农村新增人口，他们中的许多人自生下来就没有分到过土地。?

“有人认为目前农村能够向城市转移的年轻劳动力资源已经不能满足城市发展的需要，我认为情况还不到那一步。

说，“现在各地都有缺乏劳动力的问题，其原因在于国家整体经济发展所致，也说明全国的经济差距在缩小，而且中西部开始显出对低端劳动力需求更大的迹象。

认为，虽然理论上劳动力仍然明显过剩，但是第二、第三代农民工已经不喜欢像父辈那样靠体力、靠加班赚钱了;同时许多农民工也开始发现背井离乡打工得不偿失，“留守妇女”、“留守儿童”等负面情况使他们不再认为到异地工作更好。?

2009年，东部地区的农民工月收入为1455元人民币，中部为1389元人民币，西部为1382元人民币。

说在5年前东部和西部的差距为15%，但最近已经降至5%，由此似乎不难理解为什么大量农民工不愿再去沿海地区就业了。?

王秀模表示，近几年的用工荒主要还是出现在大城市、沿海发达地区，小地方、县城并不明显，观察全国2000多个县大部分都没有出现这样的情况，无论农村还是城市，社会上其实存在大量闲散失业人员，劳动力并不是稀缺资源，“未来东部劳动力密集型企业还会减少，但是不会完全消失，因为还会有一些配套企业存在，同时本地也会有普通劳动力存在，但是中西部的劳动力不会再像以前一样大批量出去打工了”。?

如今的人口状况

“民工荒的根本原因，是劳动力总量供应速度的下降，特别是20～40岁这个年龄段的劳动力人口的减少。

口学者何亚福说，现在外出打工的民工，恰恰主要集中在20～40岁这个年龄段。

他看来，人口是一个社会的基础，人口年龄结构的变化必然会影响到社会经济发展的各个方面。

仅仅是沿海地区出现民工荒，还可以说是由于沿海地区的民工待遇不高，导致民工“用脚投票”，但最近两年的民工荒已经成为全国性现象，就必须考虑民工荒的人口学因素。?

他表示，在人口学上一般把总抚养比小于50%的时期称为“人口红利”期。

90年中国的总抚养比为50%，人口机会窗口开始打开，到2010年总抚养比降到40%;此后，由于人口老龄化速度加快，总抚养比将停止下降转而开始上升，“到2030年前后，总抚养比回升到50%。

老年人口将高达3.4亿，约占全国总人口的1/4，劳动力短缺将成为常态，人口机会窗口开始关闭”。?

王秀模说：“许多企业招的是技术工，而不是农民工，正因为这些情况的存在，事实上现在很多企业不得不自己承担着培训员工的任务。

他看来，制造业向中西部地区转移和东部地区产业升级的变化如果来得早一些，情况可能会好一些。?

全国人大代表、云南省教育厅厅长罗崇敏也长期在研究职业教育的问题，他认为目前大部分社会教育机构对农民工的教育、培训与社会技术岗位的要求并不适应，因此他一直在呼吁要加大对现代职业教育的投入，将职业教育和义务教育、高等教育一视同仁，同时国家要鼓励企业加快技术和产业升级，把劳动密集型产业升级为技术密集型产业，这样才有利于缓解大学生就业难。?

两种让利

长三角15%、珠三角20%……“提高工资”现阶段已经成为各地企业的首选，同时还对年龄、学历和性别等用工条件放宽。

企业老板也在抱怨，2003年一名普通建筑工人每天工资仅40元，2010年每天120元都找不到人了，“对于工人也许仅仅是物价提高了50%，但对于企业主来说则是300%的工资提升”。?

云南省铁路总公司总工程师穆标说，“现在大多数企业的利润其实已经很低，如果再由企业单方面给工人加工资，只会减弱企业的竞争力。

穆标表示，要解决目前民工荒的问题，其中两个方面因素很重要：一是劳动力待遇的竞争;二是当地政府政策的竞争。

指的是企业如何让利于工人，后者指的是政府如何让利于企业，包括如何促进企业的全面发展。?

“依靠低廉劳动力成本的时代应该就此结束了，自主创新、产业升级、技术进步应该成为未来的企业发展主流。

标还认为，用工荒并非完全坏事，其同时也是企业升级换代的一次历史机遇，除了一些靠人海战术的落后产能企业应该被淘汰，另外所有的企业都必须在更新生产技术，提高生产率上下功夫了。?

王秀模认为，一些有条件、有能力的地方政府，还应该把解决农民工的公租房、子女入学等实际问题当作配合企业招工的砝码，必须用良好的公共服务、法制环境和技能培训的软环境来吸引人。?

一个事实是，虽然国内用工荒愈演愈烈，却有许多农民工漂洋过海去“打洋工”，原因正是薪资实惠。

节后，诸如卡塔尔、阿联酋等中东国家都发来了紧急需要建筑工、木工等工种的劳务需求。

飞往中东、非洲的国际航班几乎被拿着大包小包的民工占据，堪称“民工包机”。

，随着中国海外投资日益增多，许多中国驻海外机构亦急需各种类型的农民工。?

目前，一名普通农民工在中东国家打工一年的纯收入至少有5万元人民币，一些熟练的车床工、焊工和建筑工在新西兰、加拿大等出生率较低的国家打工，薪水更是高过国内的5到10倍。

许多工作岗位对语言的要求不高，而且在海外的合同一签就是一年以上，各种保险、医疗都能保证，因此吸引了大批熟练工前往。

江苏省东海县已经累计组织出国劳务总数过10万人次，2010年末在外劳务人员超过2.1万人，外派劳务年创经济收入逾10亿元，占全县农民人均纯收入的1/5。

圆国民年金梦

作者：陈统奎

2月27日，国务院总理温家宝再次在全国“两会”前与网友在线交流。

“公平”提问说，企业退休人员比政府机关和事业单位退休人员的待遇低2至3倍，同等学历、同等职务、同等技能、同等贡献的人们，退休后不能得到同等待遇，“有两个高工不如一个机关勤杂工的说法”。?

温家宝坦率回答，他注意到这个问题曾经排到网民关注社会保障问题中的第一位，原因是社会养老保险改革先从企业做起，机关和事业单位不动，形成“退休养老金双轨制”，“这个现象是不合理的”。

，中央政府已经连续7年部署提高企业退休养老金，今后还会继续增加，并机制化。

国机关和事业单位退休人员超过4000万人，其养老保险改革“是一件复杂的事情”，可在有条件的地方先行试点。

想，这一天会到来的。

家宝这句话极富感染力。?

不久前召开的上海“两会”期间，九三学社上海市委提供的一份调研显示：截至2010年8月，占上海市退休人员89.12%的302万企业退休人员，养老金居然低于全国社会保障的平均水平。

书记俞正声回应称：“社保是上海可持续发展最头疼的一个大问题，现在不敢涨得太猛，请你们理解，是咬着牙往上涨。

实上海财政每年补贴高达100多亿元。?

“一城四制”

上海不只是“双轨制”，还表现为“一城四制”，即城镇职工社会养老保险(简称“城保”)、农村社会养老保险(简称“农保”)、小城镇社会保险(简称“镇保”)和外来人员综合保险(简称“综保”)。

2008年底，各类社会保险参加人数分别为819万、77万、148万、383万。?

上海经历了从“国有企事业单位退休制度”向“社会养老保险制度”的改革，经历了从“低工资、多就业、高补贴、高福利、企业对职工生老病死残承担无限责任并由国家兜底”向“保基本、广覆盖、多层次、可持续”为主要目标的改革。?

上海早在1979年就已经进入老龄化社会，速度之快、程度之深，其他城市望尘莫及。

986年开始至1993年，上海便开始探索养老金制度改革，由“单位统筹”向“全市统筹”转变。

阶段，上海还把社会养老保险制度扩大到劳动合同制职工，对其实行个人缴费筹集养老金、退休后享受社会养老保险，“政府有责任保障居民不至于因老致贫”。?

1993年至1998年，上海养老金改革进入第二阶段，主要做了三个方面的动作：一是率先引入个人账户以改革“城保”，确立了以“社会统筹”和“个人账户”相结合的养老保险制度改革的基本框架，实行国家、单位、个人共同负担养老费用。

在1996年推出“农保”，实行区县统筹，以劳动者自我缴费积累为主、集体补贴和互济为辅，社会保险与家庭养老相结合，以及对各业人员的养老保险统一管理的原则，统筹资金现收现付制，个人账户基金实行积累制模式。

在1997年与全国养老保险制度并轨，主要包括调整个人账户规模、调整基本养老金的计发方法和改变基本养老金的增长机制。?

1998年以来，则推出“综保”和“镇保”，并进一步改革“城保”。?

2002年9月起，上海实施“综保”，其中含养老补贴，规定用人单位和无单位的外来人员按照缴费基数12.5%的比例(单位的缴费基数为上海市上年月社会平均工资的60%)缴纳综合保险费，其中养老补贴为7%。

保险费由用人单位缴纳，无单位的外来从业人员由其自己缴纳。

，外地施工企业的缴费比例为5.5%。

保”养老补贴采用保险公司发放报单，到龄时领取的办法，离开上海时，可以带走所有养老补贴凭证，到达退休年龄时，可到相关商业保险公司在其户籍所在地的分支机构进行一次性兑现。

规定年龄死亡的，养老补贴可由其直系亲属继承。

位缴费，这使得“综保”的养老补贴等于“再次分蛋糕”，让这部分人看见了养老金制度的社会再分配功能。?

2003年，上海实施“镇保”，目的是解决城市化进程中失地农民的社会保障问题，它是包括养老、医疗、失业和生育保险在内的一项综合性社会保障制度，采取“25%+X”的缴费模式，25%是社会统筹部分，由用人单位缴纳，相当于“综保”的25%，政府强制征缴，体现政府“保基本”的责任和社会公平的原则。

个人账户，其本金和利息全部归个人所有。

保”追求“低平台、有保障和广覆盖”，体现着“社会救助”的色彩，即通过养老金制度，将部分社会财富分配给弱势群体，提供了一个较低的“社会扶助给付”。?

2004年起再改“城保”，单位缴纳比例为22%，个人由11%降至8%，同时单位缴费不再划入个人账户，全部划入社会统筹部分。

06年国务院决定扩大养老保险制度逐步做实个人账户的改革试点到全国八省市，其中包括上海市。

之，个人账户里要有真金白银，对以前的个人账户“虚账”逐步做实，到2007年底已做实个人账户累计达68亿元。

09年，上海出台了外来从业人员和外籍人员参加“城保”的政策。

城四制”开始有了并轨动作。?

国民年金的蓝本

温家宝总理在与网友互动中表示，地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度。

之，中国要打造一个全国性的养老保险制度，日本、韩国等国称之为“国民年金”(含老年基础年金)——日本政府这样介绍其“国民年金”制度：“在每个人的人生道路上，老龄都是必然要到来的……年金制度就是在这种情况下所有人可互相帮助的制度。

—仍需地方探索，为中央提供经验。?

养老金问题成为2011年上海“两会”的焦点，也提醒我们，上海养老金制度的改革时间点已到。

海市民政局发布的《2008年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》透露，2008年上海市享受各类养老金的人数为290万人，3年之后突破330万，而未来几年将达到450万高峰。

现在直面的一个事实是：1.5比1的赡养比，就是说每3个在职的上海人要养2个退休人员，而全国这一数字是3.2∶1。

压力空前。?

早在2009年上海“两会”期间，市委书记俞正声就已预警。?

“社保基金就是这手收那手支，收小于支。

办呢?财政就要托底。

(2008年)托底托了一百七八十亿，而且市本级的百分之十七八是用来充社保基金的不足。

又要增长六七十亿，市本级必须保持百分之六七的增长，才能把社保的窟窿给补上。

正声说，“上海确实有钱，但上海面临的财政支出的压力很大。

现有税收补社保资金缺口，民众当然最喜欢，可是，如果这一代老年人的养老金，全部由税收来支应，到将来老年人数目增加，势必得加税，增加财源，对下一代年轻人来说，负担更大。?

我们来看一组数据：上海“城保”赡养率为65.5%，“镇保”为20.6%，而虽然参加“综保”的人数达148万，目前几乎没有退休人员，赡养率接近为0。

社科院研究员左学金和肖严华在研究中指出，假如“统一城保、镇保、综保制度，建立社保公共平台”，可使上海社保的赡养率从目前“城保”的65.5.%降低为整合后的35.1%，即用“综保”社保基金可以作为新鲜血液补充给“城保”。

合的难度在于，“城保”的缴费率高达22%，这一缴费门槛使许多劳动密集型企业和非正规就业人员难以跨越。?

为此，左学金和肖严华提出一套结构改革蓝本，以“小统筹，大账户”为特点，形成“三驾马车”结构，以社会统筹的“国民基础年金”为第一支柱;将个人账户从第一支柱转至第二支柱——形成“个人账户+企业年金”模式;第三支柱是养老储蓄，免税鼓励并规定其最高限额(如每年不超过工资的5%)个人购买养老保险，逐步降低社会基本养老保险的替代率，减轻财政负担，实则减轻纳税负担。?

两位研究者建议以企业工资总额的12%作为“国民基础养老金”的企业缴费率，其中“城保”基础养老金附加实行10%(即还是原来的22%)，但这部分需存入“基础养老金附加”账户，在“城保”参保人员中实行现收现付。

20年，将“城保”基础养老金附加的10%缴费全部过渡到个人账户，实现无差别的养老制度。

研究者提出以“基础国民养老金”作为并轨工具，为我们打开了一个新思路，即建立一个全体劳动者共济和共享的国民基金养老金平台，是中国养老保险制度改革的大方向。?

一个属于每一个国民的国民年金，“这一天会到来的”。

我国跨入城乡统筹发展新时代

作者：钟岷源

进入“十二五”，加快推进城乡一体化如箭在弦。

城市”到“城乡”，一字之差却意味深长，标志我国真正跨进了城乡统筹发展的新时代。?

城乡统筹发展的终极目标是实现城乡经济社会一体化的新格局，而这个进程是一个经济社会的巨大变迁，本质是利益格局的调整。

，面对这样的调整，实践推进的着力点又在哪里?

全国“两会”前夕，本刊记者就此相关问题先后采访国内4位“三农”问题专家——中国社科院农村发展研究所所长张晓山、中国农科院农业经济与政策顾问团团长万宝瑞、北京国际城市发展研究院院长连玉明

、福建省政府发展研究中心主任李闽榕。?

调整城乡统筹发展过程中的利益格局，这些专家学者强调的着力点虽然各有侧重，但一言以蔽之，那就是真正有效缩小城乡居民的收入差距。?

制度

城乡一体化改革触动的是我国多年来实行的城市、农村两套不同行政管理体制。?

“中国城乡关系的核心的确与制度相关。

，统筹城乡改革及其推进城乡一体化应该着眼于制度体制及法律的层面，以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等，调整优化行政结构，构建统筹城乡的考核与评价体系，探讨统筹城乡发展的资产和保障。

农业部原常务副部长、中国农科院农业经济与政策顾问团团长万宝瑞近年关注成都、重庆城乡统筹综合配套改革之进程，对于本刊记者关心的问题，他直奔主题。?

万宝瑞还告知本刊记者，在统筹城乡综合配套改革试验之初，国内亦有学者建议，国务院在启动这场试验的同时，制定《城乡规划法》，并且把法律的修改制定与颁布实施作为改革的第一步，在法律的引导下全面推行统筹城乡的改革。?

专家的建议被全国人大所采纳。

07年4月24日，《城乡规划法(草案)》首次提请十届全国人大常委会第二十七次会议审议。

案》提出，未来的总体规划应包括五大类，分别是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。

乡镇首次被列入规划范围内，同时也是村庄首次被列入整体规划的体系之中。

之后，十届全国人大常委会还以《完善城乡规划法律制度，促进城镇化健康发展》为题举行了第26次专题讲座，此举对启动“十二五”规划研究产生决定性影响。?

对此，北京国际城市发展研究院院长连玉明在与本刊记者的访谈中认为，在未来城乡一体化过程中，制度的一体化，既是关键又是难点。

发展方式的基本推动力量，关键是农村城市化，核心是城乡一体化，根本是新型城市化。

调说，成都、重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，做出了可供推荐的探索，形成了完整的、成体系的总体设计，其核心价值，在于制度设计和制度创新。?

成都和重庆的实践，意义在于，他们出台的制度加快了政府职能向农村辐射，基本实现基础设施城乡统一规划、公共服务城乡均等提供、公共财政城乡统筹安排、公共管理城乡全面覆盖，核心是实现城乡公共服务均等化。?

不仅如此，两地的探索还得出这样的启示：有效调整城乡统筹中利益格局，还要通过行政管理体制的改革形成城乡统一的市场体系，破除横隔在城市、农村之间的政策障碍，提高城乡资源的配置效率，并通过城市与农村资源和市场的优势互补和良性互动，促进农村产业结构优化升级。?

户籍

如果说体制是导致城乡差距的原因之一，那么，户籍制度却是困扰城乡一体化建设的一大难题，户籍后面捆绑着利益的主体，农民工“城乡候鸟”的身份矛盾日益加剧的根源即在于此。?

对此现状，作为城乡统筹综合配套改革的试点城市，重庆市市长黄奇帆曾对媒体表达过他的观点：户籍制度在城市捆绑了养老、医保、教育、就业、住房等利益;在农村捆绑着宅基地、承包地、林权、林业用地等利益，但城市农村两种资源互不相通。

了城的农民如果在城市得不到城市户籍的利益，回到家又要失去农村户口捆绑的利益。

户籍制度的变革“将促使我国城镇化进程取得突破性进展，真正实现‘以城补农、以工哺农’”。?

“加快户籍制度改革力度，还要完善就业机制，消除对农民工就业歧视，实现就业均等，有关部门在就业制度设计上适当向农民工倾斜，并逐步开放包括公务员等岗位在内的吸收力度。

连玉明研究员这般告知本刊记者的同时，末了，他还加重了语气特别强调说，“户籍问题已经成为城乡统筹的突破口。

这个突破口的作用显而易见。

上，户籍的改革不仅将直接改善农民工在城市工作就业期间的生存环境、生活条件、工作待遇，即农民工跟城市居民享有同等的权利，还将成为启动内需、增加城市消费、增加市场拉动力量的一个重要因素。

民工有了户籍以后，他们的生活习惯发生变化，在城里的消费也会增加。

，转变经济增长方式不能光靠投入和基建，转变人群的生活结构，使这个人群能够更多地合理消费，这是持续发展内需的一个条件，是转变发展方式的一个重要支点。?

与此同时，由于农民工转户以后在城市里生活，农村人口逐步减少，比如说全国农村现有18亿亩地，如果是9亿农民，平均一个农民2亩，如果有3亿农民真正转到城里来了，18亿亩地给6亿农民，一个农民就是3亩地的概念。?

按照刘易斯拐点理论，当城市化到了一定的阶段，留在农村的农民本身就减少到了社会总人群的10%以内，一个农民种的粮食、蔬菜、农产品要供应10个城镇居民的使用。

个意义上讲，农民直接务农，因为有了规模效应，从事农业一样致富，收入不少于城市居民，城乡差别就逐渐缩小。

，这还是一个理想状态，对中国而言，还有很长的一段路要走。?

值得一提的是，重庆市长黄奇帆对户籍改革撬动城乡统筹发展的效应还有另一番见解。

定论是“农民工大量进城还会带来人口红利”。

，他解释说，进城农民工大多是年轻人，会把城市的老龄化往后推移，使城市显得年轻。

有些人认为农民大量进城瓜分了城里人已有的蛋糕，已有的利益，使城市生活水平下降了，那是鼠目寸光的。

上农民工进城对城市是一个重大的贡献，对城市的社会发展都是很好的。?

土地

与万宝瑞和连玉明强调的重点有所不同，中国社科院农村发展研究所所长张晓山认为，推进城乡统筹，调整利益格局的关键点在于农村土地管理问题。

他毫不掩饰地告知本刊记者：“现阶段土地管理制度的改革，说它怎么重要都不为过，这对于当前解决城乡统筹发展，消除二元结构以及城乡之间的一些大的矛盾，都是意义重大和影响深远的举措。

张是我国研究“三农”问题的领军人物，影响中央“三农”政策制订的智囊团成员。

本刊记者的交谈中，他的核心观点是：“我们现在讲城乡统筹，首先需要钱,钱从哪儿来?有很大一个方面是盘活农村的资源和农民的资产，这个资源资产最大的最有价值的就是农民的土地。

多少年来，尽管农村土地(包括山林)和农民实际存在权利关系，但我们对农村土地资源并没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。

中，法律上虽然规定农村土地属于集体所有，并承包给农民长期经营使用，但在实际过程中，土地所有权和经营权都很难落实。?

更为甚者，土地资源具有空间上的唯一性。

土地，用到城市就不能用于种地，用于建工厂就不能用于盖酒店。

利益矛盾与观念的双重纠缠，在土地问题上常常包含对立的看法。

寻找利益的平衡点?

张晓山认为，这里面牵涉土地利益格局变迁的两个问题。?

搞运动式的大规模土地整治,改善农民的生产生活条件，对此让人质疑：如果搞运动式的大规模土地并居,是否就可以真正实现城乡的统筹发展?让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿,要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向，违背农民的意愿搞大拆大建。

一。?

其二，要重视土地整治之后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平。

化是否意味着国有土地面积不断扩大，农村集体土地面积不断缩小?城乡统筹发展是否意味着我们的土地财政和土地金融还要继续下去?实际上，土地金融的内涵是比较丰富的，跟土地财政一样。?

投入

对于城乡统筹利益格局的调整，亦有专家强调，加大对“三农”的投入，才是破解城乡二元结构的着力点。?

“进入新世纪以来，国家为解决‘三农’问题，采取了农业的财政投入、对农业生产给予多项直补、取消农业税等一系列‘多予、少取、放活’的政策措施，但实际效果有限，无法缩小城乡居民收入差距。

福建省政府发展研究中心主任李闽榕近年潜心研究宏观经济、区域经济竞争力及“三农”问题，在前年召开的第68次中国改革国际论坛上，他所作的题为《以保护和发展农民利益为导向破解城乡二元结构》的演讲引发大会的反响。

在福建本土极为资深和知名的经济学者和博导在接受本刊记者访谈时，实话实说。?

在李闽榕看来，目前我国农村的实际情况是，“多予”的数额还是太小，3年前，全国农资综合补贴资金达到482亿元，加上从粮食风险基金中预计列支的151亿元粮食直补资金，两项直接补贴资金规模达到633亿元，平均每亩补贴为41元，平均到农民身上每人也只有80多元，对解决农村生产和生活困难仍然是杯水车薪，无法有效缩小城乡居民收入差距。?

“少取”主要体现在取消“三提五统”和免征农业税上，但农业税改革前国家每年征收的农业税总额大约为600多亿元，平均到农民身上每人也只少取了80多元，平均每亩地不过少收40元左右。

虽然少了，暗取仍然存在，一些地方的农业生产资料的亩均涨价还超过了国家免去的农业税和粮食直补、良种补贴三项之和。?

“放活”的空间已经不大，在全国市场经济体制和机制不断健全和完善的情况下，仍然沿袭小农经济生产方式的农业和农民，其在城乡二元结构中的弱质和弱势地位被不断固化，面对市场经济的巨浪波涛，靠目前这样的放活政策，空间已经有限。?

不仅如此，李闽榕的另一见解是，尽管近年中央极其重视城乡统筹的发展问题，但不少地方仍然存在这样的现象，就是所谓的城市支持农村还属于良好的愿望，实质上还是农村在支持城市。?

为此，他向本刊记者解释说，近年来，国家为了规范城市土地开发，遏制城市房地产开发中的腐败行为，提高土地这一不可再生资源的实际使用价值，对城市土地开发实行“招拍挂”制度。

招拍挂”制度的实施，使转入城市非农用地的农村土地产生了巨大的土地价格“剪刀差”，并成为各级地方政府税收和城市建设资金的主要来源之一。

构建中国特色的福利社会

作者：李军鹏

2010年，我国的人均GDP达到了4481美元，按照世界银行的分类标准，已进入上中等收入国家的行列。

上中等收入国家迈入高收入国家的过程中，最关键的问题是避免陷入“中等收入陷阱”，这就要求我们不仅要继续做大蛋糕，还要分好蛋糕，以分好蛋糕促进做大蛋糕。?

分好蛋糕，除了保证社会成员机会平等、解决好初次分配合理外，重要的是保证福利性收入、保障性收入分配到位，解决好再次分配公平问题。

际经验和我国近年来的实践看，从财政税收、转移支付等再分配领域着手，完善基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是分好蛋糕的重要途径。?

基本公共服务均等化从横向和纵向两个向度分好蛋糕：横向上通过完善公共服务政策、社会保障政策、就业政策等，对不同行业、不同阶层的公民实行转移支付;纵向上通过完善转移支付制度、扶贫政策等促进贫困地区经济发展，推进地区间的分配公平。?

根据我国社会主义现代化的战略安排，与我国2050年成为中等发达国家的经济社会发展总目标相适应，基本公共服务均等化的总目标是建设中国特色社会主义福利社会。

国2020年全面建设小康社会的目标相适应，基本公共服务均等化的中期目标是建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。

十二五”期间，我国基本公共服务均等化的近期目标是：逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。?

主要进展与独特优势

基本公共服务是以政府为主的公共部门为人民群众提供的基本民生保障，是以全体社会成员分享改革发展成果为目标的制度安排，包括保障人的基本生存权、基本能力、基本健康需要的公共服务，主要组成部分是基本教育公共服务、基本医疗公共服务、基本养老公共服务、最低生活保障、基本住房保障等内容。?

2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了实现基本公共服务均等化的政策方针：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。

，基本公共服务均等化就成为了我国公共政策的主要目标之一。

10年10月18日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步明确提出，“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

体来看，我国基本公共服务均等化取得了许多重要进展，主要体现在如下方面：

第一，制度体系基本完善。

持续的公共服务制度建设，我国在义务教育、社会保障、医疗保障、住房保障方面的制度建设不断完善。

会保障制度建设为例，2003年开始建立新型农村合作医疗，2007年建立农村最低生活保障制度、实现了低保制度的城乡全覆盖，2009年启动新型农村养老保险试点，2010年通过了《中华人民共和国社会保险法》，我国社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次的发展道路，制度框架初步形成。?

第二，各个子系统不断完善。

强化政府基本公共服务职能，我国义务教育、最低生活保障、医疗保险等公共服务子系统不断完善。

务教育为例，到2009年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达99.7%，小学学龄儿童净入学率达99.4%，初中毛入学率达到99%，高中阶段毛入学率达79.2%。

房保障方面，2007年我国启动大规模保障性住房建设，在整个“十一五”期间解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。?

第三，覆盖面不断扩大。

公共服务均等化的重要任务之一就是扩大公共服务的覆盖面，使之普惠城乡居民。

，我国覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系已经初步形成，已覆盖12.6亿多城乡居民，使中国成为基本医疗保障覆盖人口最多的国家，其中全国职工医保和城镇居民医保参保人数达到4.32亿，比2005年增长213.5%;新农合参合人数达到8.34亿，新型农村合作医疗参合率96.3%。

010年底，全国养老保险参保人数已达2.5673亿人;新型农村社会养老保险人数达1.43亿人。

10年，有2311.1万城市居民、5228.4万农村居民得到政府最低生活保障，554.9万农村居民得到政府五保救济。?

第四，财政投入不断加大。

共财政体制建设的过程中，我国大幅度增加了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化体育、保障性住房等重点领域的投入，为基本公共服务均等化提供了有效支撑。

06年至2010年，中央财政用于“三农”的支出达到29624亿元，年均增长23.6%;全国财政教育支出从5464亿元增加到12450亿元;医疗卫生支出从1421亿元增加到4745亿元;社会保障和就业支出从4394亿元增加到9081亿元;文化体育支出从685亿元增加到1528亿元。

10年住房保障支出2358亿元，比上年增加553亿元。

政府公共服务投入的不断增大，个人用于社会需求的支出比重明显下降，如个人卫生支出占总费用的比例则逐年下降，已从2001年的60%多降到了2009年的38.2%。

新形势与新要求

随着我国步入上中等收入国家的行列，我国经济社会发展进入了一个新的发展阶段。

一新的历史条件下，加快推进基本公共服务均等化具有极端重要性和现实紧迫性。

前我国基本公共服务均等化还存在许多亟待解决的现实问题。

表现在如下方面：

第一，基本公共服务体系的各个组成部分之间发展不均衡，特别是公共住房保障、养老保险发展缓慢。

已初步形成了基本公共服务体系，包括义务教育、多种基本医疗保险、多种养老保险、住房保障、低保制度等。

，基本公共服务的内容、结构不全，保障水平不高;公共服务体系结构失衡，城乡间、区域间和群体之间的基本公共服务供给水平差异较大;公共住房保障体系建设刚刚起步，认识尚未统一;养老保险的覆盖面还较窄，还不能有效满足改善和保障民生需要。?

第二，基本公共服务覆盖面亟待扩大。

中国新兴工业阶级代表的农民工群体，还远未享受到基本公共服务。

中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》数据，2010年全年农民工总量为24223万人，农民工参加基本养老、基本医疗、失业、工伤保险人数分别为3284万人、4583万人、1990万人、6329万人，覆盖率分别仅为13.56%、18.92%、8.22%、26.13%。?

第三，基本公共服务一体化的进程需要加快。

乡之间、不同所有制单位之间、群众和干部之间，基本公共服务资源的分布仍然存在较大差别，出现了基本公共服务“碎片化”的现象。?

第四，政府基本公共服务投入有待提高。

公共服务支出尽管有了较大提高，但与中上收入国家的平均水平相比，仍然有较大的差距。

计，2009年全国国内生产总值(GDP)为340507亿元，国家财政性教育经费占GDP的比例为3.59%，而2007年上中等收入国家公共教育支出占GDP比重的平均水平为4.5%，高收入国家为5.1%。?

第五，政府基本公共服务能力有待提高。

服务基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后，迫切需要加大改革力度，大力提升服务能力。?

重中之重

随着基本公共服务体系不断完善，民生经济、公共服务经济或福利经济形态将会逐步形成。

强社会养老服务体系建设，庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成;据推算，2020年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过5000亿元，可新增社会就业岗位超过710万个;2009年，我国养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险基金总收入超过1.5万亿，总支出1.2万亿，合计结余1.8万亿元，分别相当于1988年的国内生产总值和2000年的全国财政总收入，这充分说明了社保体系在国家经济社会生活中的重要地位。?

当前的工作重点是要完善社会公共需求迫切的基本公共服务体系，让老百姓真正“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

，重中之重是加快推进新农村养老保险和完善公共住房体系。

新农保推进的情况，在适当时机制订实施城镇非就业居民养老保障制度，并逐步实现城乡居民养老保险制度的统一。?

为保证公共财政的投入水平，应该合理划分各级政府的基本公共服务职能，中央政府应将养老保险、医疗保险逐步界定为中央政府专有职能;社会福利与最低生活保障应作为省级政府专有职能;义务教育主要由中央政府与省级两级政府承担支出责任。

之急是理顺省级以下财政管理体制，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。

主要承担基本公共服务职责的市县层级的财力，确保公共财政能力与基本公共服务供给水平相匹配。?

尤其是要进一步上调国有资本收益收取比例，使之达到国有资本总利润的1/2左右，将更多的国有资本收益用作民生改善及提高，使国有资本经营预算与社会保障预算、公共财政预算相互支持。

一提的是，政府应该鼓励和引导社会组织广泛参与基本公共服务，破除基本公共服务区域一体化的行政壁垒和制度障碍。?