观察腐败深层机制探析政府与企业的交换模式【微蜂网税务优化外包中心】

　　在近年来政府和企业微观互动行为的研究中，企业政治行为理论、委托代理理论、寻租理论、博弈理论、交换理论等均被尝试以阐释政企互动规律。

其中，交换理论作为一种新尝试，相形之下，更具理论解释力。

它不仅能弥补企业政治行为理论中缺乏政府视角的缺憾，亦可避免委托代理理论中抹杀政府积极作用的不足，同时还包含寻租理论所规避的“福利”行为，更有利于概括政府和企业博弈行为的基本特征。

　　为此，本文在现有研究的基础上尝试性提出以价值-资源-影响力-交换为核心要素的的政府和企业交换关系分析的新框架，并以此梳理我国转型时期政府和企业交换的基本模式，探究其发展演变的基本规律，为我国政企关系的调适提供理论支持。

　　在以价值-资源-影响力-交换为核心要素的政府和企业交换分析框架中，价值内在限定了政府和企业的行为域，预设了两者交互作用的集合;政府和企业各自的资源结构与水平为其价值的实现提供了潜在可能;影响力则是这种潜在可能向现实转变的中介力量，因为它通过比对行动者力量来揭示原本毫无现实关联的行动者交往的未来，从而降低不确定性带来的风险;交换行为则是政府和企业理性互动的结果表现之一，是具有一定时间跨度的持续性互惠行为。

具体而言：　　首先，政府和企业相互间本质区别的规定性决定了政府和企业在目的价值与工具价值、实质价值与实践价值方面的差异性，并进而影响到各自的价值确定、价值选择和价值实现;其次，政府和企业价值的实现须依赖特定的资源条件。

当拥有的资源量低于或超过最佳度时，政府或企业便有了采取某种行动的动机。

这种行动主要体现为寻找合作伙伴，交换资源;再次，交换关系的建立是一个复杂的行动过程。

它建立在行动者之间相互吸引的基础上，这种相互吸引的基础是行动者因期望影响另一行动者而产生合意结果;最后，影响力手段很大程度上决定了政府和企业的交换方式。

　　根据政府和企业交换资源的差别，我们将之区分为信息控制模式、自由裁量模式、制度供给模式和身份认定模式等四种。

　　一、信息控制模式——政府与企业交换的神经网　　计划经济向市场经济的渐进式双轨制改革为政府和企业各自价值目标的实现创造了有利的资源条件及外部环境。

与此关联的行政信息在尚且封闭的社会中显得更为稀缺和重要。

不仅如此，政府信息往往还存在内部控制现象。

因此，可以说，信息渠道比信息本身还要重要。

关系网的编织某种程度上就是建立这种信息渠道。

　　信息和关系网的重要性和相互作用在催生政府和企业交换的同时，也塑造了交换的最初形态，即以“关系网”为纽带的信息控制模式。

根据信息控制主体的不同，我们将之区分为：　　第一，基于政府对企业信息控制的交换类型。

在转轨初期，我国存在一个资源由政府控制向市场调节的过渡时期。

从而突显了政府官员相对于社会主体的信息优势地位。

价格双轨制引发的政府和企业交换就是此类典型。

　　第二，基于政府行政人员对政府信息控制的交换类型。

政府规制市场的需要促使政府出台政策法规填补监管空白。

正因为此，熟悉政府政策及内部运作规则且具有广泛政治人脉的政府官员就成为企业家们热捧的对象。

政府官员“下海”是这类交换的典型。

　　第三，基于企业对政府信息控制的交换类型。

国有企业在放权让利中逐步获得的一定自主权，使政府处于非常不利的信息不对称状态。

MBO改革中国有企业资产的流失即与此有莫大关联。

由于生长在体制外，民营企业信息也难以被政府准确获悉。

不仅表现在后来部分民营企业参与国有企业改制、国有资产被套空的众多事例上，也表现在大量外资、民营等企业规避税收政策的偷税漏税行为方面，甚而表现在企业利用政府不利的信息地位，堂而皇之地以行政命令方式销售产品等方面。

　　考察交换的信息控制模式，我们不难发现，信息控制的实质是依附于权力而产生的信息不对称问题。

其交换就在于依托“关系网”以信息(获得或遮蔽)换取利益。

概括而言，政府与企业交换建立在以下条件基础之上。

　　首先，政府与企业交换的首要促发条件在于其价值和资源方面的异同及相互需求。

企业不仅拥有了追求利润最大化的合法动机，也具备了相应的现实条件。

相形之下，政府行政人员并没有因为这些改革而明显受益，但却可以利用自身的信息优势地位谋取利益。

　　其次，政府与企业交换有赖于共同的价值观念及相对有利的社会政治、经济环境。

正是改革的不确定性及不可预期性使得改革过程中机会主义盛行。

非公开化的行政方式更为此提供了便利。

显然，这一切早已被政府官员和企业主所洞悉，并基本形成共识。

　　最后，政府与企业交换必须建立起特定的交换渠道。

某种程度上，政府和企业之间互补的价值愿望和有利的外部条件可以形容为干柴、烈火和氧气，而极具中国特色的“关系”恰恰关联了三者。

　　考察政府与企业交换的信息控制模式，我们还可以发现，在政府和企业的互动领域中，信息呈现定向传播的特征。

这种信息的定向传播：(1)巩固了关系网的生存与发展，并强化了政府与企业交换的特殊性。

(2)可能使大量国有资产流向非国有企业或国有企业管理层，其中的少量部分则倒流至政府官员的口袋。

(3)削弱了政府的公正性。

　　二、自由裁量模式——政府与企业交换的特质　　自由裁量权是一种不受强制羁束的决定权力，或虽有羁束限制，但将实施的时间、方法和程度的裁量让渡于决定者。

自由裁量权可以区分为行政自由裁量权和企业自由裁量权。

　　事实表明，政府的大量资源在吸引企业的同时，其价值追求也客观加强了其对企业的依赖程度。

政府和企业相互依赖由此促成了以自由裁量为特征的交换形式。

根据行使自由裁量权主体的不同，政府和企业交换的自由裁量模式可以被区分为三种类别：　　第一，以行政自由裁量权为核心。

政府变通执行企业税赋征收权力及帮助企业获得银行贷款等就属于这类典型;第二，以企业自由裁量权为核心。

企业自由裁量权主要表现为企业的经营决策权和企业的资本收益权。

前者权力的让渡，部分表现为企业的投资生产响应政府号召，迎合政府意图，以期得到政府支持。

后者权力的让渡，则表现为政府官员的入股;第三，混合类型。

在混合类型中，政府和企业同时行使各自的自由裁量权，以吸引对方，促成交换。

现实中，政府招商引资属于这一类型。

　　考察政府与企业交换的自由裁量模式，我们可以发现，该模式的形成建立在“放权”这一政治和经济体制共同的改革趋向基础上。

政治和经济权力的下放和分散化，带来了权力的独立化和主体化。

　　相比于信息控制模式，以自由裁量模式为主的政府和企业交换具有鲜明的特征：首先，主动引发交换的主体不同。

在前者，企业是寻利和交换的根源和发起者，而在后者，政府则更大程度上是主动性提出或引发交换。

其次，交换的目标不同。

就企业而言，信息控制模式中，追求物质财富是其显著特征;而在自由裁量模式中，一定的企业市场地位已成首选。

就政府而言，前者一般以私利为目标，而后者则一般为部门或地方政府考虑。

再次，相互间影响力发生转移。

在信息控制模式，由于资源和信息的国家控制，政府处于强势的卖方主体地位。

而在自由裁量模式中，政府与企业在价值和资源方面的互助和互补，使得各自在对方控制的领域内产生重大影响。

最后，合法性程度差异。

前者合法性程度较低，基本上以灰色或黑色手法暗地进行，而后者则已不完全是暗箱操作，某些规则、程序已有所公开，合法程度有了一定的提升。

“打擦边球”就是这类行为的生动概括。

　　三、制度供给模式——政府与企业交换的保障　　制度，一般被定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”，“它们被用于支配特定的行为模式与相互关系”。

制度在政府和企业之间承载着两种功能：一方面，制度构成了双方交换的规则，约束着双方行动的可能性边界;另一方面，制度成为交换的内容，也即充当起资源。

以资源形态出现的制度，往往被视为人们“对付不确定性和增加个人效用的手段”。

正是这种手段的价值，决定了它的市场供给、需求以及有效价格。

　　尽管在较长时期内企业因缺乏实践机会或与政府谈判力量过小，而难以通过权力中心成为现实的制度供给方，但制度的确定性和不确定性共存的局面恰恰为企业的因势利导和政府的顺水推舟提供了绝佳机会。

制度从不确定到确定的过程自然就成为政府和企业交换的又一领域。

根据制度供给方式的不同，可以把其区分为三种类别：　　第一，自上而下型制度供给模式。

这是指政府作为第一行动集团，主导企业相关制度和政策的创新和设计，并力主推行。

三十年来的国有企业和乡镇企业的改革道路清晰地表明了自上而下型制度供给模式的运作。

　　第二，自下而上型制度供给模式。

这一模式是指企业作为第一行动集团，创设相关制度或政策，并向政府力荐推行。

企业与其坐等政策出台，不如主动出击，晓以利害，主导至少参与制定符合自身意图的政策。

企业在有关市场调控的行政立法中积极行动就是其真实写照。

　　第三，中间扩散型制度供给模式。

这一模式是指政府和企业的中间组织或个人作为第一行动集团，创设相关制度或政策，并向政府力荐推行。

目前，充当这一角色的主要有行业协会和专家学者。

　　在制度供给模式中，虽然离不开对权力变通的关注，但它与自由裁量模式中的权力让渡已有显著区别：在自由裁量模式中，主要是政府针对某一企业的具体行政行为，而制度供给模式中则是政府抽象行政行为的表现。

总体来说，政府与企业交换的制度供给模式与信息控制模式和自由裁量模式相比具有两大特征。

　　第一，政府与企业在谋求持续性的交换。

某种程度上，主动寻求能减少不确定性的可持续交换方式是政府与企业共同的意愿。

　　第二，政府与企业在谋求合法化的交换。

在信息控制模式、自由裁量模式中，政府与企业间交换往往都依赖于关系网基础上的一对一谈判，合法性程度较低。

出于谋求高合法性、克服高成本和机会主义弊端的需要，借助于委托-代理方式形成点与面、面与面之间交换的中间扩散型制度供给模式就理所当然。

行业协会和专家学者的优势使其具备了作为代理方的基本条件。

　　四、身份认定模式——政府与企业交换的助推剂　　转轨时期政府在市场监管、市场垄断及强制性权力等方面的先天性优势，恰恰揭示了其背后政治力量的支撑作用。

特定政治背景或身份的优势作用成为政府和企业关注的焦点。

因而，用政治身份作为交换筹码的现象便应运而生。

　　身份是一种资格象征，某种程度上，也是一种荣誉和资源，是企业主在“政治中的表达性维度”，实际上是能够为企业带来丰厚利润的软资源。

不仅如此，企业身份所标示的企业权力和企业主能力也在吸引着政府，因而企业身份也是企业的重要资源之一。

　　由于企业身份和政治身份对经济和政治目标的特殊价值，政府和企业往往就各自掌控的身份资源进行着交换。

　　第一，以企业身份为核心的身份认定模式。

这里的企业身份并不完全是企业把其某种身份作为一种资源来实施交换行为，某种程度上需要从其对政府的有用性角度来理解。

正是在这个意义上，政府官员兼任企业领导人或普通职员和企业家兼任或调任地方政府领导是这一交换类型的主要表现。

　　第二，以政治身份为核心的身份认定模式。

这一类型着眼于特定政治身份的意义，源于地方政府的经济和政治需要，主要表现为以下两种形式：其一，私营企业戴“红帽子”和“摘帽子”行为;其二，政府为吸引或奖励企业家而帮助某些企业家谋得一定政治职位。

　　政府和企业交换的身份认定模式，归根结底，是对政府官员或企业主身份的某种改变，使其同时占有政治资本和经济资本。

林德布洛姆就认为：“任何一个理解自己位置要求和依靠实业家的市场取向制度的责任的政府官员，都会给予实业家以特权地位，他不是只有在受贿、被蒙蔽或遭到压力时才这么做。

”可见，这种政府和企业交换的身份认定模式仍然具有一定的合理性。

　　尽管如此，身份认定模式的政府和企业交换带来的弊病仍不容忽视。

地区性政经一体实际上是政府以市场开放换取行政性垄断，以其他群体利益的牺牲换取某个企业的短期快速成长，以地区未来收益换取任内短期效益。

而且，虽然这种做法可能取得短期绩效，却是对政府和市场的透支，难以估量的政府信誉、市场公平以及市场制度建设损失在支付交换的成本。

　　五、政府与企业交换模式演变的内在规律　　(一)交换的受约　　首先，法律的约束。

行政权力来源于法律的授予。

而企业市场行为，最低限度而言，也经由法律许可。

但法律的约束并非刚性，只能起相对的约束作用。

地方政府的某些行为实则可以架空法律。

尽管如此，法律及其法治化的要求仍然给政府行为设定了相关界域。

　　其次，社会的约束。

当交换是以公共利益的牺牲为代价时，这种交换就内在地排斥其他主体。

当政府与企业之间的交换客观上扩大社会利益时，则会以公开化的方式进行，甚而广为造势和宣传，谋求交换的合法性，为扩大交换奠定基础。

　　再次，上级的约束。

现代行政体制属于层级制，实则是层级节制，即上级能在一定范围内干涉下级的行政行为。

政府内部的这种层级节制作用对于政府和企业之间的交换存在着两面性。

一方面，政府与企业之间的不正当交换可能因忌惮上级政府的监督和控制而收敛或取消;另一方面，这种层级节制也为政府和企业之间的交换提供了某种通道——迫于行政压力而接受交换安排。

　　最后，市场的约束。

健全社会主义市场经济体制也正是需要一个公平的市场竞争机制。

而当前政府与企业之间的交换大多属于某个企业与政府的互动行为，政府在给予交换方以优惠与利益的同时，实则造成了市场不公。

　　法律、社会、上级政府和市场，这四重力量的交错作用为政府与企业之间的交换编织了一张无形的丝网。

当政府与企业的交换偏离正常的轨道而触及丝网中的任何一方且趋于超越其弹性限度时，丝网将会无情地把这种作用力反弹给交换的双方，不仅致使交换夭折，而且也使交换双方付出沉重代价。

　　(二)政府与企业交换资源变迁的规律性　　政府与企业交换的促成，关键在于对方掌握极富吸引力的资源。

无论是政府还是企业，他们对资源的关注都在于资源的价值，即对自己的有用性。

而资源的有用性又受交换方的需求程度、已占有程度以及市场竞争程度的约束。

　　综观政府和企业四种交换模式，可以看出，政府赖以交换的资源在不同的模式中实质上存在着些微差别。

根据政府及其官员利益是否直接受损，我们可以将政府交换资源区分为两类。

一类是并不直接损害政府利益的交换资源。

对政府而言，这种交换资源的出让只是减少了净收益，如税收的减免、土地的低价转让等。

另一类则是在一定程度上使政府利益直接受损的交换资源，但政府的最终收益会高于这个损害，因而政府有动力割舍这个损失，比如政府革新吏治以良好的投资环境和行政效率来吸引企业投资。

如果说政府交换资源的前一类属于外围利益的话，后一类则可以称之为核心利益。

政府予以交换的资源实际上就是遵循着从政府外围利益向核心利益逐步转变并加重的逻辑演绎。

某种程度上，政府交换资源中的外围利益实则是公共利益，核心利益恰恰是其私人利益。

　　然而，政府交换资源从外围利益向核心利益的转变并不是政府自发的结果，而是资源禀赋差异和政府间、企业间竞争的结果。

　　对政府而言，由于同级政府之间职责权限微弱的差异性强化了政府资源的可模仿性，直接削弱了政府资源比较优势带来的影响力。

对此，政府不得不在企业的促动下寻求新的合作资源。

其一，开发新的政府资源。

其二，充分挖掘既有资源。

　　对企业而言，在市场容量一定甚至减少的情况下，企业间竞争也会带来资源的贬值。

为应对资源竞争能力降低的局面，企业一般可以采取三种策略。

一是寻求更具价值的政府资源;二是努力提升自身资源在政府价值体系中的地位;三是寻找新的合作伙伴。

　　政府与企业间的交换是一种以各自独立主体地位的获得为前提，以各自价值目标为方向，以对方拥有颇具吸引力的资源为基础，借助于特定渠道，如关系网、行业协会、专家学者以及法定政治程序等，形成相互影响和作用的活动形式。

　　政府和企业交换的历史和现实深刻表明，那种寄期望于政府和企业的互为补充来规范其间互动、弥补对方不足的观点存在诸多缺陷。

具体而言，(1)当期望用市场去弥补政府失灵时，必然经过一个政府资源大量外逸的过程，由此形成的巨大诱惑力，会强化企业政治行为，加强交换动机;(2)当期望用政府去规约企业行为、调节市场时，政府则必须介入市场，占据市场资源，而资源的过度集中同样会将企业寻求有效资源的目光引向政府，从而造成政企间交换。

　　可见，政府和企业的“互补论”内在地排除了外部强约束的可能，不仅不能规范政府和企业的互动行为，弥补对方不足，反而会强化交换动机，巩固政商关系，形成政经一体化，腐化政府官员，损害政府公信力，弱化并扭曲市场经济的正常秩序。

因而，唯有借助外在于政府和企业的社会力量，才能较为有效地规范政府和企业交换行为。

　　当前，“有限政府”、“法治政府”、“服务政府”、“透明政府”、“责任政府”、“和谐政府”、“包容性政府”等政府价值目标的提出恰好为社会力量的崛起提供了有利的政治环境。

　　总而言之，未来社会的特征规定了与此相适应的政府与企业交换表现形式。

市场规则、行政趋势、社会规范以及政府与企业交换内在逻辑的相互作用，会推动政府和企业间包括价值、资源和影响力在内的交换的变迁。

　　作者系国家社科基金重大项目首席专家　　摘自《中国社会科学》2011年第1期，原文23000字